울산시가 오는 7월 1일부터 시행 예정인 75세 이상 어르신 대상 시내버스 요금 무료화 정책의 준비가 순조롭게 진행되고 있다. 이를 위한 전용 교통카드 발급이 6월 9일 기준 전체 대상자 64,565명 중 16,373명이 수령해 약 25.4%의 발급률을 기록했다.

이 사업은 민선 8기 후반기 핵심과제인 ‘울부심 생활사업’의 일환으로, 울산이 산업수도로서 성장하는 과정에서 주역이었던 고령층 시민들에 대한 예우 차원에서 추진된다. 특히 도시철도 등 대중교통 기반이 제한적인 울산의 교통복지 사각지대를 해소하려는 목표도 담고 있다. 울산시는 지난해 관련 조례 제정과 시스템 구축을 완료하고, 올해 6월 1일부터 각 읍면동 행정복지센터를 통해 본격적인 교통카드 발급에 들어갔다. 출생연도에 따른 요일제를 도입해 대기시간을 최소화하고 있으며, 6월 30일까지는 요일제를 유지하고 7월부터는 상시 발급이 가능해진다.

카드는 본인 신분증을 지참해 주소지 읍면동 행정복지센터를 방문하면 발급 가능하며, 대리 신청은 불가하다. 다만 1950년 1월 1일 이후 출생자는 생일 1개월 전부터 발급받을 수 있다. 지역별로는 동구의 발급률이 33.8%로 가장 높고, 그 중 전하2동는 44.0%를 기록해 울산시 내 최다 발급률을 보였다. 반면 울주군 상북면은 15.1%로 최저 발급률을 나타냈다. 전체적으로 동구, 중구, 북구 순으로 발급률이 높았으며, 울주군은 평균 19.5%로 가장 낮았다.

울산시 관계자는 "이번 정책이 교통비 부담 완화뿐 아니라 어르신들의 이동권 확대와 대중교통 이용 활성화에 기여할 것으로 기대한다"며 "지역 사회의 적극적인 안내와 참여를 통해 더 많은 분들이 혜택을 누릴 수 있길 바란다"고 전했다.

정책적 시사점: 65세 이상과 75세 이상 고령 인구 격차 및 기준 논란

2025년 5월 기준, 울산시 전체 인구는 1,094,027명이며 이 중 65세 이상은 194,622명으로 전체의 17.8%를 차지한다. 이는 울산이 초고령사회(20% 이상) 진입을 눈앞에 둔 상황임을 보여준다. 반면 75세 이상 노인은 약 74,891명으로 전체의 6.8%에 불과하지만, 향후 10년 내 대부분이 75세 이상으로 전환되는 구조다. 실제로 2035년에는 75세 이상 인구가 약 125,040명으로 전체 인구의 11.7%를 차지할 것으로 전망된다.

65세 이상과 75세 이상 간 약 12만 명의 격차는 현행 정책의 수혜 대상을 제한적으로 만들 수 있다는 문제점을 내포한다. 더불어 사회적으로 '노인'에 대한 기준은 이미 공적연금, 의료, 복지 등 각종 제도에서 65세로 규정되어 있음에도 불구하고, 울산시가 임의로 75세를 기준으로 삼은 것은 75세 이하 고령층은 아예 대상에서 제외한다는 의미로 해석될 수 있으며, 이는 형평성과 정책 일관성 측면에서 비판의 여지가 있다.

또한 울산시의 농촌지역, 특히 울주군 두서면(51.8%), 삼동면(49.5%), 두동면(40.6%) 등은 이미 인구 절반 이상이 노인으로 구성돼 있어, 이들 지역의 65세 ~ 75세 고령층을 배제한 정책은 실효성이 떨어질 수 있다. 특히 이들 중 65세 이상 75세 이하 시민들은 사회적으로도 '노인'으로 인정되는 연령임에도 불구하고 정책에서 배제된다는 점에서, 정책 설계는 합리성과 형평성 측면 모두에서 설득력을 잃게 된다.

생명표 기반 2035년 전망: 75세 이상 인구 67% 증가 예측 및 정책 기준 정비 필요성

2023년 통계청 생명표와 생존분석 기법을 활용한 분석에 따르면, 2035년 울산의 75세 이상 인구는 약 125,040명으로 추산된다. 이는 2025년의 74,891명보다 67.0% 증가한 수치이며, 전체 인구(107만 명 추정) 대비 11.7%에 해당한다.

연령대별로 보면 75~79세는 55,855명, 80~84세는 38,145명, 85~89세는 21,408명, 90세 이상은 약 9,632명으로 예측된다. 특히 85세 이상 초고령층이 약 30,000명에 달해 교통 접근성과 이동 편의성에 대한 배려가 더욱 요구된다.

울산시 재정자립도 분석

2025년 울산시 재정자립도는 52.9%로 전국 17개 시·도 중 5위이며, 특별시·광역시 중에서는 서울(79.1%), 인천(55.6%)에 이어 3위를 차지한다. 전국 평균인 48.6%를 상회하는 양호한 수준으로, 정책 확대 여력도 있는 편이다.

다만 울산의 재정자립도는 2022년 54.7%, 2023년 56.6%에서 2024년 51.7%로 하락한 바 있으며, 이는 세입 기반이 제조업과 부동산 경기 등 외부 변수에 취약한 구조임을 반영한다. 지방세 수입 감소와 복지 지출 증가는 재정 부담 요인으로 작용하고 있다.

그러나 2025년 보통교부세 확보액이 9,299억 원으로 역대 최대치를 기록했고, 재정자주도는 62.74%로 나타나 울산시가 여전히 재정 자율성과 탄력성을 갖추고 있음을 보여준다. 이 같은 재정 여력을 토대로 향후 정책 범위 확장이 가능할 것으로 기대된다.

이러한 재정 여력과 고령 인구의 급증 전망은 함께 고려되어야 하며, 사회적으로 '노인' 기준이 65세로 자리 잡고 있는 상황에서 울산시의 75세 기준은 재검토가 필요하다. 특히 수요 증가에 유연하게 대응하고, 정책의 수혜 범위를 형평성 있게 확대하기 위해서는 중장기적인 기준 정비와 탄력적 운영체계 구축이 요구된다.

정책적 사각지대 및 대안 제안

울산시의 시내버스 무료화 정책은 고령층의 이동권 확대라는 긍정적인 취지에도 불구하고, 실질적인 이용자 예측, 형평성, 운영 효율성 등의 측면에서 여러 구조적 한계를 드러내고 있다. 특히 75세 이상으로 국한된 연령 기준은 사회적 합의와 제도 전반에서의 '노인' 정의(65세)와 괴리되며, 지역별 고령화 수준에 비추어 실효성 또한 떨어질 수 있다. 다음은 이에 대한 주요 문제점과 개선방안이다.

1. 이용률 예측의 과도한 보수성 및 재정 대비 부족: 울산시는 75세 이상 인구 64,565명 중 단 10.3%인 6,627명만이 버스를 이용할 것으로 추산하고 있다. 이는 서울시의 어린이 무임 버스 도입 후 이용률이 46.5% 증가한 사례와 비교할 때 지나치게 낮은 수치다. 2035년 75세 이상 인구가 125,040명으로 급증할 것으로 예측되는 가운데, 실제 수요 증가에 유연하게 대응할 수 있는 재정 계획 마련이 필요하다.

2. 연령 기준의 불합리성과 점진적 확대 필요: 울산은 75세 이상을 무임교통 대상 기준으로 설정하고 있으나, 대구·경주·포항 등 인근 지자체는 70세 이상을 기준으로 삼고 있다. 이로 인해 형평성과 수혜 범위 측면에서 차별이 발생하고 있다. 특히 65세 이상 75세 이하 고령층은 법적으로 '노인'으로 분류되므로 이들을 배제할 합리적 이유는 부족하다. 따라서 연도별로 연령 기준을 1세씩 낮추는 방식으로 점진적 확대를 도입하고, 최종적으로는 65세 이상 전체를 포괄하는 방향으로 정책을 설계해야 한다.

3. 교통 서비스 품질 저하 및 혼잡도 증가 우려: 고령자 승객이 늘어나면 승하차 시간이 길어지고, 배차 간격 유지가 어려워질 수 있으며 안전사고 발생 가능성도 높아진다. 대구시에서는 노인 승객 관련 사고가 26% 증가한 사례가 있다. 또한, 출퇴근 시간대 고령자 이용 증가로 인해 교통 혼잡이 가중될 수 있다. 이를 해소하기 위해 공공기관 및 100인 이상 민간 사업장을 대상으로 시차 출근제를 확대 시행하고, 행정적 인센티브 및 세제 혜택을 제공하여 제도의 안착을 유도할 필요가 있다. 동시에 비혼잡 시간대에 대중교통을 이용하는 고령자에게는 요금 할인이나 마일리지 적립 등 인센티브를 제공함으로써 수요 분산을 도모해야 한다.

4. 배차 및 운영 효율화와 기술 기반 대응: 고령자 이용자 증가에 대응하기 위해 외곽지역에는 소형버스를 우선 배치하고, 저상버스 도입을 확대하는 한편, 승하차 편의를 고려한 배차 간격 조정이 요구된다. 아울러 연료절감장치 설치 및 수요응답형 탄력 배차 시스템 도입 등을 통해 지역별 고령화 수준에 맞춘 맞춤형 교통 정책이 필요하다.

울산시는 정책 시행일인 7월 1일 이후에도 지속적인 발급과 홍보를 이어가겠다는 방침이다. 하지만 고령화 속도에 발맞춘 중장기 계획과 보다 정밀한 수요관리 전략이 병행되어야 이 정책이 지속가능한 사회복지 모델로 자리잡을 수 있을 것이다.